Rodrigo Varela - equipo jurídico INREDH

11/2011

Participación ambiental en la provincia de Orellana y gestión de Recursos Hídricos

 

 

INTRODUCCIÓN


La participación ciudadana es uno de los componentes esenciales para el ejercicio de los derechos políticos esencialmente en los Estados democráticos; por tal virtud es considerada como uno de los elementos importantes en democracia y que permiten la realización de la gobernabilidad.


Existen varios instrumentos internacionales y nacionales que ratifican la vigencia de los mecanismos de participación ciudadana en la sociedad ecuatoriana. Así, la Convención Americana de Derechos Humanos establece un artículo específico sobre los derechos políticos en donde establece lo siguiente:


Artículo 23.  Derechos Políticos


 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:


 a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;


 b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y


 c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.


 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.


Esta disposición permite discernir varios mecanismos de participación que tiene la ciudadanía. Unos que están encaminados a incidir en los asuntos y políticas públicas y otros relativos al sufragio (activo y pasivo). El primer tipo de mecanismos permiten que los ciudadanos puedan pertenecer a las funciones públicas o que puedan incidir aún sin pertenecer al servicio público. Estos son los denominados mecanismos de participación directa. Mientras que el segundo grupo que hace referencia al sufragio son los mecanismos que en principio son de participación directa, puesto que el voto es personal, pero que luego permite el desenvolvimiento de una democracia con participación indirecta, esto es que la ciudadanía participa eligiendo a sus representantes y son éstos representantes los que tomarán las decisiones en cuanto a las políticas públicas, por lo tanto son considerados como mecanismos de democracia representativa .


Los mecanismos que interesan a este estudio son los primeros, los que hacen referencia a una democracia directa. Es decir, a la participación directa de la ciudadanía en los gobiernos locales o también denominados seccionales. Estos mecanismos de participación directa son los que permiten la gobernabilidad que se traduce en las formas eficaces y eficientes de tomar las decisiones.


La ciudadanía es un actor esencial en la democracia y por tal razón existe una necesidad de tomar en cuenta sus opiniones. Sin embargo, para los gobiernos seccionales existe una gran problemática en cuanto al cómo hacer los acercamientos con la ciudadanía para tomar en cuenta la opinión pública ya que muchas de las veces, los espacios de coordinación entre autoridades y ciudadanos son escasos o simplemente no existen.


Nuestra Constitución en el título IV sobre la participación y organización del poder establece los principios de la participación:


Artículo 95.- Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.


La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. (El resaltado es mío).
Estos principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad deben estar plasmados en todo mecanismo de participación ciudadana, sea directo o representativa. Cabe destacar, que nuestra Constitución adopta un tercer mecanismo de participación que es dirigido para las colectividades y por lo tanto enuncia en su artículo 95 a la democracia comunitaria cuyo objetivo principal es el respeto a la forma organizativa de las colectividades  como los pueblos y nacionalidades indígenas, afro ecuatorianos y montubios del Ecuador.


Así mismo, de este artículo se desprende que la participación no se reduce únicamente al derecho al sufragio (activo y pasivo), sino que existen otros componentes que permiten a la ciudadanía incidir en asuntos de interés público; por tal razón, el artículo 95 de la Constitución establece que la participación debe ser protagónica en las fases de toma de decisiones, planificación, gestión y control popular. En conclusión, la participación va mucho más allá que acudir a las urnas cada cuatro años para elegir representantes; incluso es mucho más que una revocatoria del mandato o una consulta popular o la iniciativa popular normativa que también son mecanismos de participación, pero que no son los únicos. 
Otros mecanismos de participación que deben utilizarse en los diferentes niveles de gobierno y que prevé la Constitución en su artículo 100, inciso final son las audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y otras instancias que promueva la ciudadanía. Incluso, más adelante, en el artículo 101 establece otro mecanismo de participación, por el cual [las] sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la silla vacía que ocupará una representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones.


Este estudio se centra en la provincia de Orellana donde deben existir espacios en los cuales la ciudadanía pueda incidir en ciertos temas y en especial en temas ambientales como son los de gestión de los recursos hídricos. Esto no quiere decir que la simple existencia de espacios es suficiente para que exista participación ciudadana; para ello también debe existir un proceso de empoderamiento de la ciudadanía sobre sus derechos y sobre las formas de participación.
Por último, la participación ciudadana es un componente primordial para la protección del ambiente y de los intereses de las generaciones presentes y futuras, como lo contiene el convenio de Aarhus según Croci al sostener lo siguiente:

El Convenio de Aarhus aporta un nuevo enfoque a la protección del medio ambiente, al relacionar los derechos ambientales con los derechos humanos. En este sentido, el Convenio de Aarhus mejora los derechos del público a participar en la elaboración y en la aplicación de la política ambiental y concibe el desarrollo sostenible como un objetivo que sólo puede lograrse involucrando a todos los actores implicados en beneficio de las generaciones presentes y futuras.

Además, la participación debe manifestarse en tres objetivos primordiales en materia ambiental que son: i) vincular la protección ambiental, el desarrollo sostenible y el goce de los derechos fundamentales entre sí; ii) transparentar la administración pública en la toma de decisiones; y iii) generar ciudadanos, personas jurídicas sin fines de lucro y en sí un sector privado activo que pueda incidir en la protección del ambiente.  Y para lograr estos objetivos, y en especial el tercero es necesario que se fortalezcan los procesos de generación y difusión de información de forma que esté al alcance y entendimiento de la ciudadanía.      

                                      
¿Qué actores inciden en las políticas públicas?


Varios son los actores que deben participar para incidir en el ámbito público. El rol de la sociedad debe ser importante antes de que las autoridades tomen las decisiones. De esta forma destacamos dos actores que pertenecen a ámbitos diferentes. Por un lado está la sociedad civil que pertenece al ámbito privado y por otro lado están las autoridades que pertenecen al ámbito público.

La interacción entre estos dos tipos de actores es lo que determinará la gobernabilidad y afianzará la gobernanza. Incluso, esta interacción tendrá una gran incidencia en la prevalencia de los derechos humanos.


Dentro de la sociedad civil encontramos diversos actores. Unos que pertenecen a ONG’s o entidades no gubernamentales y otros que no necesariamente se organizan dentro de estas instituciones pero que sin embargo tienen la potestad y la voluntad para incluirse en los procesos de participación.   


En el caso de la provincia de Orellana encontramos entre los actores de la sociedad civil a campesinos e indígenas que habitan en la zona. Esto no quiere decir que sean los únicos, puesto que podemos hacer varios grupos que deben ser tomados en cuenta en los procesos de participación y así encontraremos: adultos y adultas, niños, niñas y adolescentes, mujeres, adultos y adultas mayores.


Por el lado de lo público encontramos dos tipos de autoridades. Unas que son parte del gobierno central y otras que son parte de los gobiernos autónomos y descentralizados. Entre estos dos tipos de autoridades se diferencian por las competencias que cada uno ejerce dentro de sus ámbitos y sobre todo se diferencian por la cercanía que tengan respecto a la sociedad civil.


El interés de esta investigación es respecto a las autoridades de los gobiernos seccionales y en cuanto a las del gobierno central, únicamente de aquellas que tengan competencia en temas ambientales y en especial respecto al manejo de los recursos hídricos. De esta forma se pudo identificar a los siguientes actores:


• Municipio;
• Prefectura;
• Consejo Provincial;
• Consejo Cantonal;
• Juntas Parroquiales; y
• Ministerio de Ambiente del Ecuador.


En la provincia de Orellana existen estas autoridades que tienen incidencia en los temas ambientales. Estos son los espacios de poder y de decisión en los cuales la sociedad civil tiene que incidir para mejorar sus condiciones.


Mecanismos de participación


Existen varios mecanismos que permiten la participación de la sociedad civil en las decisiones públicas. Así, la Constitución nos señala algunos en su artículo 100, como son: audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios entre otros según la ciudadanía promueva otro tipo de participación. Y además, la Constitución, en el artículo 101 establece un mecanismo que debe aplicarse de forma obligatoria. Esto es la implementación de la “silla vacía” la cual será ocupada por una representante o un representante de la sociedad civil en las sesiones de los gobiernos autónomos. 
Entre otros mecanismos de participación que también los establece la Constitución son las consultas populares, el sufragio (activo y pasivo), la revocatoria del mandato,  la formación de partidos políticos, la iniciativa popular normativa, la consulta previa ambiental entre otros que están contenido en el artículo 61 de la Constitución del Ecuador y en la Ley Orgánica de Participación ciudadana, artículo 5, publicada en el Suplemento del Registro Oficial 175, del 20 de abril de 2010.


Por otro lado, los procesos de participación con las nacionalidades indígenas también deben desarrollarse con los mecanismos que exige el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas para los pueblos indígenas e incluso la Constitución del Ecuador en su artículo 57 numeral 7 referente a la consulta previa sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente; y el 57 numeral  17 sobre la consulta previa legislativa, cuando una medida legislativa pueda afectar cualquier de sus derechos colectivos. En otras palabras, este derecho de participación es parte de la libre determinación que tienen los pueblos y nacionalidades indígenas sobre su desarrollo .


Metodología:


El principal objetivo de este estudio es determinar el grado de conocimiento que los actores de la provincia de Orellana tienen sobre los mecanismos de participación ciudadana para fortalecer los procesos de incidencia en las políticas públicas por parte de la sociedad civil
Una de las herramientas utilizadas para realizar el presente estudió fueron los cuestionarios dirigidos a los principales actores involucrados en la participación ciudadana en la provincia de Orellana. Para ello, se determinó a los siguientes actores:
• Gobierno Municipal de Francisco de Orellana. Dirección Ambiental: Sr. Abg. Luís Intiago Chica.
• Departamento de agua potable: Sr. Juan Carlos Bonilla.
• Delegación del MAE en la Provincia de Orellana. Subsecretaria de Calidad Ambiental. Control ambiental (DINAPA): Sr. Javier Vargas.
• Gobierno Autónomo Provincial de Orellana (GAPO). Departamento de Participación Ciudadana: Sra. Daisy Campoverde.
Y de la sociedad civil se determinó a los siguientes actores:
• Mesa de Agricultores: Sr. Urbio Torres.
• Mesa de Derechos Humanos. Presidente: Sr. Vicente Castillo.
• Mesa de Medio Ambiente: Sra. Emérida Villareal (FEPP).
• Federación Provincial de Juntas Parroquiales Rurales de Orellana. Presidente: Sr. José Cuenca.

 


Una vez determinadas las personas e instituciones se realizaron los cuestionarios según las 13 temáticas a tratarse. Estas temáticas son:
XV. Espacios de decisión y poder para incidir en los temas ambientales de la provincia.
XVI. Instituciones con competencias en materia ambiental en Orellana. 
XVII. Coordinación institucional de competencias en materia ambiental en Orellana y Procesos de Participación Ciudadana.
XVIII. Control ambiental y mecanismos de participación ciudadana.
XIX. Planificación y solución de los problemas ambientales.
XX. Manejo de la información en temas ambientales.
XXI. Participación de la sociedad civil en temas de protección de los derechos ambientales
XXII. Participación y representación de la ciudadanía.
XXIII. Coordinación de la ciudadanía con el gobierno municipal, provincial, MAE, o MRNNR, SENAGUA.
XXIV. Espacio social de participación.
XXV. ESTRATEGIAS DE INFLUENCIAS EN LAS DECISIONES INSTITUCIONALES Participación ciudadana y conflictos ambientales Características de la Participación Ciudadana en la Provincia de Orellana.


A partir de éstas temáticas se desarrollaron las preguntas del cuestionario y se determinó el tipo de preguntas dirigidas a las instituciones públicas, las que se dirigieron a la sociedad civil y las que se dirigieron a ambos grupos para validar las respuestas o determinar cuál es el punto de vista de cada sector.
Cabe resaltar que si bien dentro de la sociedad civil se realizó el cuestionario a organismos no quiere decir que las personas naturales que no pertenecen a estos organismos no tengan conocimiento de los mecanismos de participación ciudadana, de su funcionamiento y de su alcance.

 

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