Análisis jurídico de Harold Burbano Virrarreal1 / David Cordero Heredia2
El proceso de consulta popular que llevó a la creación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social Transitorio (en adelante “CPCCS-T o el Consejo de Participación) no responde a un proceso legislativo regular, sino que, por el contrario, responde al objetivo de crear un régimen excepcional para re-institucionalizar al Estado luego de un período de gobierno en el que existió una clara dependencia de varias autoridades de control hacia el Poder Ejecutivo.
La pregunta No. 3 de la consulta prescribió: ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos de acuerdo al Anexo 3?
Se entendió entonces que ésta constituía el punto fundamental para cumplir con el objetivo de re-institucionalización; más del 75% de la población votó a favor de esta propuesta, ya que la situación del país era insostenible luego de una década en donde los concursos y las designaciones de los más altos órganos de control obedecieron a una lógica de conservación y concentración del poder, de falta de rendición de cuentas, obediencia al Ejecutivo e incluso redes de corrupción que apenas empiezan a salir a la luz. El pueblo ecuatoriano demandó un cambio radical.
Considerar los tiempos políticos es fundamental en un proceso de transición y re-institucionalización de un país. Quienes desean mantener el estatus quo que ha brindado prebendas a un grupo social a costa de otro, por lo general buscan dilatar estos tiempos argumentando una serie de supuestos requisitos jurídicos o cuestionando las decisiones de quienes tienen el encargo de la re-institucionalización cuando estas decisiones los ha eliminado de sus beneficios y no les ha dado tiempo para diseñar nuevos planes que les permitan mantener el poder intacto y, a lo mucho, solo cambiar los actores de una misma componenda. El mandato popular del 4 de febrero buscaba golpear el tablero sin que los peones del ajedrez que vivimos diez años se puedan acomodar.
El efecto claro de este mandato popular fue la implementación de las disposiciones contenidas en el anexo 3 de la pregunta, que se pueden resumir en 3 competencias claras del CPCCS-T:
- Cumplir transitoriamente con las competencias que la Constitución del Ecuador le otorga al Consejo de Participación.
- Evaluar a las autoridades de control de las cuales constitucionalmente es el órgano nominador pudiendo cesarlas en su mandato.
- Realizar los concursos para el reemplazo de estas autoridades.
1. Cumplir transitoriamente con las competencias que la Constitución del Ecuador le otorga al Consejo de Participación.
El art. 208 de la Constitución establece que son competencias del Consejo de Participación, promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción. Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social. Instar a las demás entidades de la Función Ejecutiva para que actúen de forma obligatoria sobre los asuntos que ameriten intervención a criterio del Consejo. Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación ciudadana o generen corrupción. Emitir informes que determinen la existencia de indicios de responsabilidad, formular las recomendaciones necesarias e impulsar las acciones legales que correspondan.
Además, actuar como parte procesal en las causas que se instauren como consecuencia de sus investigaciones. Cuando en sentencia se determine que en la comisión del delito existió apropiación indebida de recursos, la autoridad competente procederá al decomiso de los bienes del patrimonio personal del sentenciado. Coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos de corrupción. Solicitar a cualquier entidad o funcionario de las instituciones del Estado la información que considere necesaria para sus investigaciones o procesos. Las personas e instituciones colaborarán con el Consejo y quienes se nieguen a hacerlo serán sancionados de acuerdo con la ley. Organizar el proceso y vigilar la transparencia en la ejecución de los actos de las comisiones ciudadanas de selección de autoridades estatales. Designar a la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las superintendencias de entre las ternas propuestas por la Presidenta o Presidente de la República, luego del proceso de impugnación y veeduría ciudadana correspondiente. Designar a la primera autoridad de la Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado y Contraloría General del Estado y, designar a los miembros del Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura, luego de agotar el proceso de selección correspondiente.
En este orden de ideas, de acuerdo al anexo de la pregunta No. 3, el CPCCS-T podrá cumplir a cabalidad todas las competencias constitucionales que se otorga a este organismo, sin importar que se encuentre en un régimen excepcional o de transición, siendo las más relevantes, la lucha contra la corrupción, la promoción de la participación ciudadana y el nombramiento de las autoridades de control, constituyéndose así como órgano nominador conforme se establece en la Constitución.
1.1. Evaluación de Autoridades
El anexo de la Pregunta No. 3 de la consulta popular establece: El Consejo en transición evaluará el desempeño de las autoridades designadas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social cesado, en
el plaz
o máximo de seis meses desde su instalación, pudiendo, de ser el caso, declarar la terminación anticipada de sus periodos (…). En esta línea, el CPCCS-T se constituyó como el “juez natural[1]” de las autoridades a ser evaluadas, conforme lo resolvió el pueblo ecuatoriano, teniendo éste amplias capacidades para solicitar información pública y reservada, establecer el proceso para la evaluación, receptar denuncias ciudadanas etc. Los jueces naturales de las diversas instituciones dejaron de serlo desde el inicio del periodo de transición ordenado por el pueblo del pasado 4 de febrero.
El Consejo de Participación transitorio inició su labor con una alta legitimidad. Varios de sus miembros, empezando por su presidente, cuentan con una trayectoria intachable y han demostrado durante sus años de partición en la vida pública su integridad y honradez. Ratificaron la confianza depositada por el pueblo ecuatoriano al empezar a realizar la tarea encomendada. Como resultado, se han receptado denuncias de la ciudadanía sobre los hechos de acaecidos en estos diez años en donde varios funcionarios fueron acusados de haber desatendido sus funciones.
El Consejo entonces debe evaluar a las autoridades teniendo un periodo máximo de 6 meses para este cometido. Argumentos hay de sobra, especialmente la base de esta evaluación debe ser el conocimiento público de cómo varios de estos funcionarios no han cumplido con sus responsabilidades constitucionales y, por tanto, deben ser cesados. Aprendiendo del pasado, el pueblo ecuatoriano busca romper con la práctica de dejar consumada la impunidad del gobierno saliente mediante el posicionamiento de figuras clave en los organismos que podrían determinar responsabilidades. Así, el Consejo de Participación tiene un objetivo claro: desmontar un sistema creado para garantizar la impunidad.
Parte de este aparataje fue precisamente la Asamblea Nacional que emitió leyes que permitieron la consolidación de la concentración del poder en los últimos diez años. Las leyes no tienen validez por sí mismas, sino en función de que desarrollen las normas constitucionales y respondan a la soberanía popular. El mandato popular de la consulta del 4 de febrero tiene jerarquía constitucional y crea un régimen transitorio, lo que significa que las normas de menor jerarquía deben ser interpretadas conforme a la Constitución y este mandato.
2. Concursos para el reemplazo de autoridades
El anexo de la pregunta No. 3 también otorga al CPCCS-T la competencia nominadora, es decir, la facultad de realizar los concursos para el reemplazo de las autoridades cesadas en el marco de la evaluación. Para el efecto, expedirá una normativa que regule el proceso garantizando la mejora, objetividad, imparcialidad y transparencia de los mecanismos de selección.
En este sentido, es necesaria la participación activa de la sociedad civil para la construcción de una normativa trasparente que procure concursos justos en los cuales todas las personas puedan participar en igualdad de condiciones. En este orden de ideas, el Consejo de Participación debe socializar ampliamente la construcción de los reglamentos para la selección de las nuevas autoridades de control y realizar una elaboración participativa de las mismas, proceso en el que debe haber una intervención activa de todos los sectores para que no se vuelvan a cometer los mismos “errores” del pasado.
La elaboración de estas normas implica volcar toda la capacidad técnica, operativa y política del Consejo y un período de tiempo exclusivo para este cometido. En este sentido, el mismo anexo le otorga competencias especiales por un año al Consejo transitorio, tiempo en el cual deberá terminar todos estos encargos.
3. Legitimidad de encargos y subrogaciones
El anexo de la pregunta No. 3 no establece un mecanismo de encargo o subrogación de las máximas autoridades cesadas, dejando así a discrecionalidad e interpretación del Consejo de Participación transitorio establecer el mecanismo más adecuado para lograr cumplir con la voluntad popular.
El Consejo ha tomado decisiones audaces, por ejemplo la destitución del ex-defensor del Pueblo, Ramiro Rivadeneira, quién recibió graves acusaciones de pasividad y silencio ante graves violaciones de derechos humanos, mientras que demostraba diligencia en la protección de los intereses del gobierno. Muchas de esas acusaciones vinieron precisamente de las organizaciones de derechos humanos más importantes del país.
El ex-defensor del Pueblo se negó a someterse a un examen que fue mandato constitucional, por lo que el Consejo de Participación, en uso de las funciones asignadas en la consulta popular, decidió su destitución. Ante este hecho y el de la censura del Fiscal General, el Consejo de Participación procedió a designar autoridades temporales. Como ya se dijo previamente, la organización de un concurso para designar a las autoridades definitivas fue parte del mandato expreso del pueblo, sin embargo, la designación de autoridades temporales ha sido cuestionada.
En esta línea, se debe tener en cuenta para analizar el tema tres aspectos fundamentales:
i) Que el Consejo de Participación transitorio actual se encuentra en un régimen transicional de excepción: conforme lo ha establecido la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos, en varios casos como Tribunal Constitucional vs. Perú o Gelman vs. Uruguay, los Estados, en aplicación de su margen de apreciación para el cumplimiento de derechos e institucionalización, pueden establecer regímenes de excepción en los cuales las leyes generales pueden ser inaplicadas o reinterpretadas, en especial por un mandato popular, siendo el único límite a esta potestad, el respeto de los derechos.
Realizando una interpretación teleológica de las disposiciones del anexo de la pregunta 3, no sería inadecuado concluir que, para lograr una re-institucionalización efectiva del país, sea el órgano evaluador, que además es el órgano nominador, el que designe autoridades encargadas durante el periodo de transición para evitar que los procesos emprendidos por los organismos se paralicen, por lo que se puede concluir, que el CPCCS-T tiene toda la competencia para realizar estas designaciones en el marco de la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos
ii) Que los funcionarios que, según la ley debían suceder a las autoridades destituidas fueron a su vez designadas por autoridades que están siendo examinadas y cesadas, que han sido fuertemente cuestionadas, como el Consejo de la Judicatura y el Procurador General del Estado, en el un caso; y el propio ex-Defensor del Pueblo destituido, en el otro caso. Iría entonces, en contra del fin de la consulta popular y del mandato al Consejo de Participación Transitorio que este destituya a autoridades cuyos comportamientos generaron este régimen transitorio y, al mismo tiempo, permita que dichos cargos queden en manos de personas que fueron parte de los comportamientos cuestionados y que podrían entorpecer la urgente tarea de rescatar la institucionalidad del país.
(iii) Finalmente, cabe señalar que la designación de autoridades como la persona titular de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General del Estado y las personas que integran el Consejo de la Judicatura es potestad del Consejo de Participación.
Luego de un período de destrucción de la institucionalidad, como el vivido en Ecuador en la década pasada, era indispensable buscar a personas de intachable trayectoria profesional, de probada honradez y responsabilidad. En otras palabras, personas que permitan recuperar la confianza en las instituciones y la legitimidad del sistema jurídico y político. La designación de Gina Benavides como Defensora del Pueblo encargada es muestra clara del cabal cumplimiento del mandato popular que está realizando el Consejo de Participación.
Gina Benavides imparte un taller en San Lorenzo – Esmeraldas,1993
Su designación no es sólo constitucional, sino legítima. La Dra. Benavides es una reconocida defensora de derechos humanos y una destacada académica. Su compromiso personal y profesional la han llevado a tocar la vida de cientos de personas que han encontrado en ella una defensora apasionada y competente. Luego del vergonzoso silencio de la Defensoría del Pueblo ante casos tan graves como el genocidio a los pueblos en aislamiento Tagaeri y Taromenane, el violento desalojo de la nacionalidad Shuar de su territorio en Nankints, el violento traslado de mujeres y hombres de privadas de libertad de las antiguas cárceles a los nuevos centros de rehabilitación social, la tortura a las personas privadas de la libertad en la cárcel del Turi, la falta de independencia judicial a todos los niveles, la deportación masiva de ciudadanos cubanos, la falta de investigación en los casos de los cientos de personas desaparecidas, la insidia para dividir organizaciones legalmente creadas para defender derechos y que no fueron del agrado de Correa, la discriminación a las personas GLBTI, la impunidad en los casos de violencia en contra de la mujer, la situación de abandono estatal de la población de la frontera norte, etc., el nombramiento de la Dra. Benavides es una luz de esperanza de que la Defensoría del Pueblo puede ser esa institución que efectivamente sea un contrapeso de las víctimas de violaciones de derechos al omnímodo poder que han tenido los otros órganos del estado durante la última década. Cabe destacar que la Dra. Benavides no solo está más que capacitada para ocupar el cargo, sino que es la primera mujer en ostentar esta alta función, una deuda histórica con la equidad de género que empieza a zanjarse con su designación.
Estamos seguros de que en el corto tiempo que la Dra. Benavides ocupará el cargo lo dignificará, recuperará la institución para el pueblo y elevará el nivel de presencia y legitimidad de la Defensoría del Pueblo cumpliendo el mandato popular del 4 de febrero. Apoyaremos la gestión de la Dra. Benavides y estamos seguros de que, aun cuando ahora no lo desea, las organizaciones sociales y de derechos humanos del país la convencerán para que, por su trabajo, capacidad y honestidad, acepte ser su candidata oficial en un futuro concurso para nombrar Defensora del Pueblo titular.
[1] Se hace referencia a esta locución para dar fuerza a la competencia de evaluación administrativa que tiene el CPCCS-T, sin dejar de lado la posibilidad que cualquier ciudadano en el país pueda acudir ante órganos jurisdiccionales para hacer valer sus derechos.
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1. Coordinador jurídico de Inredh. Licenciado en Jurisprudencia y Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Máster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por el Centro de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de San Martín – Argentina.
2. Doctor de Ciencias del Derecho por la Universidad de Cornell – Estados Unidos. Máster en Derechos Humanos por la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB).