Por Gabriela Flores – Asesora legal INREDH
Durante las últimas décadas, el Ecuador se ha convertido en un destino migratorio importante en la región, especialmente para migrantes de países vecinos. Según estadísticas de Cancillería y Ministerio del Interior, en años recientes han arribado al Ecuador cerca de 500.000 migrantes colombianos, cerca de 65.000 venezolanos (número creciente) y 50.000 cubanos con la intención de aquí radicarse. Estos flujos migratorios, como es de esperar, han causado reacciones diversas por parte de la población nacional: hay quienes los aceptan o toleran y quienes los rechazan de forma contundente.
La postura de rechazo lleva consigo actitudes críticas que desembocan en xenofobia y discriminación y que, generalmente, están fundamentadas en sentimientos de nacionalismo, defensa de seguridad nacional, temor por la cooptación de plazas de trabajo y culpabilización a inmigrantes por problemáticas sociales de origen nacional. Todos estos argumentos olvidan, primero, que el Ecuador también fue un país de emigrantes en épocas pasadas: como resultado de la crisis bancaria e institucional ocurrida a finales del siglo pasado, existieron flujos migratorios masivos desde este país entre 1999 y 2007,que involucraron a cerca de 950 mil ecuatorianos que se trasladaron a otras latitudes.
Adicionalmente, las posturas xenófobas suelen alegar una supuesta relación entre la inseguridad y la migración en Ecuador; sin embargo, mediante varios estudios técnicos [1], se ha demostrado fehacientemente que no existe tal vínculo entre los dos elementos y que es una simple construcción social, resultado de la estigmatización existente en contra de los extranjeros. Muchas actitudes discriminatorias encuentran sustento, en cambio, en temores nacionalistas de que los extranjeros no encajen en la idiosincrasia nacional y terminen por alterar nuestra cultura y costumbres propias, lo cual los conceptualiza como una amenaza a la identidad nacional y olvida que el intercambio social es la mejor oportunidad para el aprendizaje.
Dicho esto, es necesario aclarar que las actitudes críticas hacia la población inmigrante no son un caso aislado de Ecuador. Desgraciadamente, es un mal social que aqueja al mundo en general. Esta discriminación la han sentido, por citar algunos ejemplos, los migrantes latinos en Estados Unidos, los no-europeos en países de Europa, los colombianos en Venezuela, los paraguayos y bolivianos en Argentina, entre otros. Desafortunadamente, la xenofobia es un sentimiento que ha sido transferido de generación en generación de forma universal, precisamente por desconocimiento e intolerancia hacia personas distintas.
Estos impulsos discriminatorios -existentes de forma permanente en la conciencia social nacional- son esporádicamente avivados por la ocurrencia de ciertos eventos particulares. En las últimas semanas, el suceso fue el asesinato del taxista Manuel Alarcón en la ciudad de Ambato, por un criminal que -según se alega- es de nacionalidad venezolana. Este evento, no obstante, es incapaz de validar argumentos de rechazo y xenofobia, pues es simplemente eso: un caso aislado. Es un hecho violento que requiere intervención estatal y que debe ser condenado duramente por ser violento, ilegal e vejatorio de derechos; pero que no puede justificar actitudes discriminatorias de esas mismas características contra los extranjeros.
Este acontecimiento específico generó amplia movilización social en rechazo a la inseguridad ciudadana y a la violencia en varias ciudades del país. Estos espacios, sin embargo, fueron aprovechados también como plataforma de difusión de discursos nacionalistas y xenofóbicos, llegando incluso al punto de impulsar peticiones de “expulsión” de ciudadanos extranjeros del Ecuador, del cierre de fronteras frente a la inmigración, e -incluso- de la “instauración de la pena de muerte” frente a casos similares al de Ambato [2]. Si bien es entendible que existan reacciones sociales frente a la sensación de inseguridad y amenaza, todas aquellas que violenten la Constitución, los instrumentos internacionales y la ley, son inaceptables.
El pasado 4 de mayo, los taxistas marcharon en Ambato contra el crimen de su compañero. Foto: El Telégrafo
Derecho a la igualdad de los extranjeros: Marco jurídico
Para comenzar, el artículo 1 de la Constitución de 2008 define al Ecuador como un Estado Constitucional de Derechos, lo cual supone que toda actividad pública debe tener como eje transversal la garantía efectiva de los derechos humanos. Esta exigencia se exterioriza en el mandato del artículo 11.9 de la Constitución, según el cual el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos de todos los individuos. Este mandato no hace distinciones de ningún tipo y es así que consagra en el artículo 11.2 al principio de igualdad como un puntal clave en la construcción del Estado, prohibiendo expresamente cualquier tipo de discriminación y, de forma específica, la discriminación por razones de lugar de nacimiento o condición migratoria.
En este marco, la movilidad humana es concebida por la Constitución como materia de derechos humanos. Es así que se reconoce de forma expresa a la migración como un derecho que exige el respeto y la garantía del Estado (Art. 40); al punto, incluso, de fijar como postulado nacional al principio de ciudadanía universal y al progresivo fin de la condición de extranjero (Art. 416.6). Este principio, al decir de Boaventura de Sousa Santos, requiere la materialización de una concepción alternativa de ciudadanía nacional y global, que consiste en entender a los individuos como habitantes comunes de un mismo planeta y, por tanto, tender a la erradicación progresiva de las limitaciones -en términos de ejercicio de derechos humanos- que enfrentan los extranjeros en tal o cual ubicación geográfica[3].
En aplicación de estos principios, nuestra Carta Magna manifiesta claramente que los extranjeros tienen los mismos derechos y deberes que las personas ecuatorianas en el territorio nacional (Art. 9) e incluso los concibe como parte de los grupos de atención prioritaria y especializada por parte del Estado (Art. 40). Es decir, requiere que el Estado intervenga con acciones concretas para garantizar que la condición de vulnerabilidad que enfrentan los migrantes, no les impida acceder a sus derechos. Asimismo, reconoce al asilo y refugio para extranjeros que provienen de contextos nacionales hostiles (Art. 41) e introduce aspectos transformadores del orden soci
al global, incorporando como principios de las relaciones internacionales al respeto de los derechos humanos de las personas que migran, el principio de no devolución, la libre movilidad de los habitantes del planeta y la libertad de circulación en la región (Art. 416).
Es así que la Constitución ecuatoriana, norma preponderante y directamente aplicable dentro del ordenamiento jurídico, ha abandonado la tradicional doctrina de la seguridad nacional y la perspectiva securitistas de control de fronteras en lugar de introducir una perspectiva de derechos sobre la movilidad humana. En este marco, la persona migrante dejó de ser concebida como una potencial amenaza, para convertirse en un sujeto de derechos y un actor transnacional de desarrollo.
Además, esta renovada postura responde a obligaciones internacionalmente adquiridas por parte del Estado ecuatoriano como las derivadas de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, los Convenio 97 y 143 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Trabajadores Migrantes, la Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos que no son Nacionales del País en que Viven, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, entre otros.
Flujos migratorios: refugiados
Los flujos migratorios recibidos por Ecuador durante las últimas décadas, han sido especialmente de origen colombiano, cubano, venezolano y haitiano. En buena medida, los nacionales de estos países han salido de los mismos debido a conflictos armados, violencia generalizada, crisis político-económicas y por violaciones a sus derechos. Por tanto, muchas de estas personas ostentan la calidad de refugiados, al cumplir la definición fijada en la Convención sobre el Estatuto para los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, que incluye a todo individuo que, “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” o por cumplir con la ampliación a dicha definición, derivada de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984,que contempla también a: “aquellas personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.
Vale recalcar que, si bien no se pretende sugerir que todos los inmigrantes en el país son refugiados, es necesario reconocer que un número muy importante de ellos sí lo son, independientemente de que tengan un reconocimiento formal por parte del Ecuador. De acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados es el organismo de las Naciones Unidas (ACNUR), hasta septiembre de 2016, el Ecuador reconoció a 60.329 personas como refugiadas. Sin embargo, esta no es una lista que incluya todos los sujetos extranjeros que requieren protección internacional por parte del Estado ecuatoriano.
Si analizamos agudamente el conflicto que afectó a Colombia durante más de cinco décadas; la crisis y la violencia generalizada que azota a Venezuela desde el 2016; el terremoto que arrasó con Haití en el 2010 y que suscitó una crisis humanitaria, política y económica; y las violaciones masivas a los derechos humanos en Cuba, como resultado del régimen dictatorial y represivo de Fidel Castro; se puede prever -sin mucha dificultad- que una parte muy significativa de los migrantes provenientes de esas zonas, tomaron la decisión de salir de sus países debido a la grave situación que enfrentaban y, por tanto, cumplirían los requisitos planteados por la definición de refugiado, a pesar de que no ostenten el estatus per se.
De acuerdo con el Manual de ACNUR de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condición de Refugiado, una persona se constituye como un refugiado tan pronto como reúne los requisitos enunciados en la definición de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y la Declaración de Cartagena. La determinación formal de su condición de refugiado por parte de un Estado, entonces, no tiene carácter constitutivo, sino meramente declarativo. En tal virtud, todos aquellos extranjeros que hubieren salido de sus países de origen y hubieren migrado al Ecuador en cumplimiento de las condiciones determinadas en párrafos anteriores son refugiados y requieren de protección internacional.
¿Por qué es relevante que sean refugiados?
La pregunta que surge es, entonces, ¿por qué es relevante que muchos de los migrantes en el Ecuador sean refugiados? La respuesta es que si bien, de forma general, los extranjeros inmigrantes tienen derechos reconocidos constitucional y legalmente por el ordenamiento jurídico ecuatoriano y son sujetos de protección, la figura del refugio es una institución migratoria especial, de carácter humanitario, pensada para personas en situación de vulnerabilidad y que requieren protecciones adicionales. Esta institución otorga derechos generales y garantías específicas para sujetos que están en una situación de persecución o violación de sus derechos, que no han recibido garantías por parte de sus estados de origen y que, por tanto, requieren amparo internacional. De acuerdo con la Constitución ecuatoriana, el refugio es una condición que otorga protección especial a los individuos y que garantiza el pleno ejercicio de derechos (Art. 40 CE) y, asimismo, de conformidad con la Ley de Movilidad Humana, el refugio es un “mecanismo subsidiario destinado a asegurar el acceso igualitario y el ejercicio de los derechos de las personas que ingresen al territorio ecuatoriano, cuando su Estado de origen o residencia no pueda otorgarle tal protección, incluyendo el derecho a no ser devuelto a su país de origen a un tercer país en donde su seguridad o supervivencia pueda ser amenazada (…)”.
En este marco, existen obligaciones especiales previstas por la ley y las convenciones internacionales frente a los refugiados, en temas relacionados a la protección de sus derechos a la libertad de religión, propiedad, asociación, empleo, vivienda, educación, circulación, entre otros. De forma particular, el Convenio sobre el Estatuto de los Refugiados, en su art. 3, establece una prohibición expresa a todo tipo de discriminación en contra de los refugiados y asimismo
, la Ley Orgánica de Movilidad Humana señala la obligación específica del Estado de adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar la igualdad, la inclusión y la no discriminación de las personas con necesidad de protección internacional (Art. 93). La garantía de estos derechos se vuelve especialmente importante al tratarse de individuos que arriban a un tercer país en situación de vulnerabilidad.
La institución del refugio, entonces, se constituye en una forma de acogimiento al extranjero, una figura que apela a la solidaridad de los pueblos y a la conciencia de una comunidad global; que permite -más allá de las diferencias étnicas o nacionales- ofrecer protección a los derechos de personas que han sido vulneradas por parte de sus propios estados. Esta figura impone responsabilidades sobre el Estado acogiente en términos de respeto y garantía; pero también, impone sobre la sociedad receptora una responsabilidad importante de tolerancia, diálogo e inclusión. Es una tarea ciudadana de todo individuo, el contribuir para que los refugiados encuentren en el Ecuador una alternativa viable para alcanzar una vida digna y en paz, después de las dificultades vividas en sus países de origen. En fin, el Ecuador tiene obligaciones que cumplir frente a los migrantes de forma general; pero la responsabilidad frente a los refugiados tiene que ser aún más incisiva.
El clamor social que requiere al Estado revertir sus políticas de fronteras abiertas, endurecer los requisitos de ingreso al país o negar el ingreso a migrantes que requieren protección internacional, desconoce y contraría importantes disposiciones constitucionales y legales y, además, implica conminar al Estado a incumplir los convenios ratificados de derechos humanos y que forman parte del bloque de constitucionalidad nacional, lo cual podría acarrear consecuencias en términos de responsabilidad internacional. Lo preocupante en el contexto actual es que dichas peticiones, aunque inconstitucionales, han encontrado hacedores de política pública dispuestos a acogerlas. La realización de operativos de control migratorio ilegales, la privación arbitraria de la libertad de personas extranjeras en el territorio nacional, la iniciativa de reforma a la Ley de Movilidad Humana con el fin de endurecer el control migratorio y restringir la migración, han sido motivadas por estas manifestaciones sociales xenofóbicas y resultan altamente preocupantes, pues simbolizan una validación por parte del Estado de los discursos discriminatorios.
Los extranjeros deben comenzar a ser vistos como actores transnacionales del desarrollo, capaces de generar nuevas oportunidades de progreso e innovación para el Ecuador y de aportar a la construcción de un mejor Estado. Estos individuos pueden brindarnos espacios transformadores de intercambio, de diálogo y de aprendizaje, que nos puede llevar -como sociedad- a renovar nuestra forma de entender el mundo, ampliar nuestras perspectivas e incluir nuevas miradas. La sociedad ecuatoriana no tiene que olvidarse que tiene un ordenamiento jurídico que cumplir; pero, más allá de las razones legales, se debe entender que existen razones humanas y sociales que nos obligan a entender que los extranjeros en el país no son amenazas, son oportunidades.
[1]Percepción de Inseguridad Ciudadana e Inmigración en Quito, 2007-2012: Estudio de Caso. IAEN. Recuperado de: https://bit.ly/2IKgZWa
[2] Marcha de Solidaridad rechazó a extranjeros en Ambato. https://bit.ly/2jLAEWM. El asesinato se castiga hasta con 26 años cárcel en Ecuador, ¿es suficiente? https://bit.ly/2xcDbTE.
Ambato: Marcha para pedir justicia por la muerte del taxista Manuel Alarcón https://bit.ly/2KJzQON. Policía investiga cuándo y cómo llegó hombre que mató a taxista https://bit.ly/2kphHKa
[3] Boaventura de Sousa Santos y César Rodríguez, ‘El derecho y la globalización desde abajo’ en Hacia una Legalidad Cosmopolita, (México, 2005) Anthropos, p. 21.