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Pronunciamiento sobre el Reglamento de Uso ‘Racional’ de la Fuerza

Por Yuli Gaona
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Para comenzar este pronunciamiento, se trae a colación las palabras de Foucault “el poder está en todas partes y viene de todas partes”. El poder no es una cosa, no es algo que se posee, sino son acciones que forman parte de un sistema de relaciones y por lo tanto constituye una fuerza principal dentro de la estructura del orden social, así como el nacimiento de profundas transformaciones que se han visibilizado a lo largo del tiempo ya que las relaciones de poder implican un discurso (sistema de ideas) que hace posible la resistencia.

El poder no solo es ejercido por parte del Estado a la sociedad, sino que se encuentra en distintos niveles y con diferentes protagonistas. En ese sentido, se hace alusión a la muerte de George Floyd, afroamericano asesinado en la calle, con asfixia en el cuello y la espalda, causado por la presión innecesaria de las rodillas de 3 policías; acto que viene de la mano de la legitimación de las autoridades, un discurso de violencia legitimado. Donald Trump dijo que, a pesar de estar en desacuerdo con la muerte de esta persona, “cuando empiece el saqueo, empieza el tiroteo”, así se registra en el tuit emitido el 28 de mayo que, pese a violar las reglas de Twitter sobre la glorificación de violencia, esta empresa no lo eliminó por “ser interés público”.
Este acto de violencia y la legitimación del mismo por parte de las autoridades no es un escenario ajeno a nuestra realidad como ecuatorianos. Recordamos a nuestros propios muertos afrodescendientes asesinados por agentes armados del Estado ecuatoriano, como Andrés Padilla (2018), Joffre Alencastro (2015), Milton Chalá (2014), entre otros que han muerto en el Valle de El Chota en los últimos cinco años y que permanecen en la impunidad. Es por ello que frente a las posibles consecuencias de vulneración de derechos humanos que encarna el reglamento recién emitido por el Ministerio de Defensa Nacional en nuestro país, nosotros nos pronunciamos.
El asesinato de Floyd y el de los afros del Valle del Chota son asesinatos que, bajo nuestra legislación, estaría relacionados con el delito de “extralimitación en la ejecución de un acto de servicio” o, como nosotros desde nuestra organización lo sostenemos, con el delito de “ejecución extrajudicial”, pues nunca se observó los parámetros de uso progresivo de la fuerza; además, en el caso de Floyd, nos hace notar que para privar de la vida a una persona, la fuerza pública no necesita un arma letal, pues incluso las armas no letales o los mecanismos no letales de neutralización pueden llegar a un resultado letal. Esto ya es advertido por la Organización de Naciones Unidas:

Ante la gran expansión de la industria en la fabricación y venta de armas menos letales, y la variedad de sus características, mecanismos de lesión y riesgos asociados a su empleo, resulta urgente contar con normas claras y adecuadas, pues la letalidad o no del arma dependerá de su tipo, el contexto en que se utiliza y las condiciones particulares del destinatario[1].

Como INREDH, con 27 años de experiencia en el ámbito de los derechos humanos, siendo testigos de diversos periodos autoritarios y altamente represivos, nos preocupa que el día 26 de mayo del 2020, mediante Acuerdo Ministerial No. 179, se aprobó el Reglamento de Uso Progresivo, Racional y Diferenciado de la fuerza por parte de los miembros de las Fuerzas Armadas y entró en vigor 3 días después, el viernes 29 de mayo.
Dicho reglamento se divide en dos partes fundamentales. En primer lugar, en su parte considerativa reconoce, en teoría, un amplio catálogo de derechos constitucionales y ratificaciones del Ecuador a instrumentos internacionales de derechos humanos, además pone mucho énfasis en el Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, de Resolución 34/19, en 1979, de la ONU; y los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, adoptado en 1990 de ONU.  
Es importante destacar que el penúltimo párrafo de los considerandos menciona la necesidad de que los miembros de las Fuerzas Armadas, “cuenten con un instrumento jurídico (…) que les permita realizar el uso progresivo y racional de la fuerza”, con una clara predisposición a su uso, a pesar de que el uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales tiene que ser absolutamente excepcional.
Esta predisposición se demuestra no solo en el papel, sino en las acciones concretas del Gobierno: la inversión de 355 millones de dólares en los últimos 2 años en Fuerzas Armadas[2], la firma de tres contratos, el 12 de diciembre del 2019, entre el Ministerio de Defensas y algunas empresas de seguridad estadounidenses por 3,6 millones para la adquisición de material no letal que será empleado para las operaciones contra disturbios, motines y contrainsurgencia[3]; así como en las afirmaciones del ministro de Defensa, Owaldo Jarrín, que tiene en controlar la “insurgencia”.
Nos preocupa el desconocimiento de la importancia constitucional del derecho a la protesta y la intención de confundir con el concepto de insurgencia, problemática que no se atañe a nuestro país. La misma Corte Constitucional, en su Dictamen 2-20-EE-20 emitido el 22 de mayo, estableció que:

“46. El derecho a la protesta pacífica, que es una de las formas de ejercer la libertad de expresión y también de participación en los asuntos de interés público, debe ser respetado por el Estado dentro de los límites constitucionales, legales y las restricciones establecidas por el color del semáforo en cada cantón (…) y la fuerza pública deberá respetar normas biosanitarias, observar irrestrictamente el uso proporcional de la fuerza y el debido proceso, que incluye la prohibición de incomunicación, malos tratos, tratos inhumanos o degradantes, el derecho a la defensa y el debido proceso.”.

 
La segunda parte del Reglamento, luego de los considerandos, se encuentra los artículos que regulan el ‘uso racional de la fuerza’ específicamente para las Fuerzas Armadas.
El primer aspecto que genera preocupación en dicho articulado es la definición de las operaciones militares. El Art. 3 dispone que son aquellas operaciones, dispuestas por autoridad competente, que permiten a miembros de las Fuerzas Armadas a cumplir su misión; así como las tareas de apoyo a otras instituciones del Estado.
Nos preocupa “este apoyo a otras instituciones del Estado” por la puerta abierta que se genera al tener la posibilidad latente y, ahora legal, de militarizar las calles y los campos porque, a partir de ahora, son los militares quienes custodiarían las instituciones públicas o los sectores que tengan a bien denominarles “estratégicos durante las manifestaciones que, seguramente, el gobierno prevé que se darán en respuesta a las decisiones implementadas durante el periodo de cuarentena.
El Art. 158 de la Constitución ecuatoriana prescribe, en su inciso segundo y tercero que:

“Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial. La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional”.

El mismo hecho de militarizar la ciudad y los campos va en contra de esta función privativa de la Policía Nacional, así como de la defensa de la integridad territorial, función privativa de las Fuerzas Armadas, sin un claro proceso de fortalecer a la policía nacional.

La militarización en el despliegue de operaciones propias de la Policía Nacional no es un problema que sea solo del Ecuador, ha sucedido en Chile con los Carabineros, en Honduras con la Policía Militar de Orden Público, en Paraguay a través de la Ley 1337/99, en Guatemala con el CERSC, etc; pero no ha tenido un resultado positivo: primero, porque el despliegue de tal intervención refleja “la inhabilidad de las fuerzas militarizadas para enfrentar problemas de criminalidad común y pobreza, que requieren ser abordados de manera integral a través de otras medidas. (…)[4].

En este sentido, la CIDH resalta que los cuerpos policiales y las Fuerzas Armadas son “dos instituciones substancialmente diferentes en cuanto a los fines para los cuales fueron creadas y en cuanto a su entrenamiento y preparación”.  Las fuerzas policiales están formadas para la protección y el control civil, las Fuerzas Armadas centran su entrenamiento y preparación en un único objetivo, consistente en la derrota rápida del enemigo con el menor número de bajas humanas y pérdidas económicas.

Debido a su cobertura nacional y a la variedad de sus funciones, las fuerzas de policía civil son las instituciones del Estado que se relacionan más frecuentemente con los ciudadanos, convirtiéndose en “insustituibles” para el adecuado funcionamiento del sistema democrático y para garantizar la seguridad de la población. En consecuencia, la CIDH enfatiza enérgicamente que la seguridad y el orden interno deberán ser “competencia exclusiva de cuerpos policiales civiles debidamente organizados y capacitados, y no así de fuerzas armadas militares”[5]

Por lo que creemos que el control de la criminalidad común, así como el control de protestas y manifestaciones son funciones exclusivas de la Policía Nacional y no debería haber ningún tipo de control militar “de apoyo a otras instituciones”.
En la práctica, las Fuerzas Armadas ya gestionaron lugares para alojarse, tal como la Pontificia Universidad Católica de Quito, quien en un comunicado oficial a la Comunidad Universitaria manifestó que aceptó facilitar su coliseo para el alojamiento de personal militar – cerca de 45 personas – que realizaran labores de control en las calles. Lo que incluso podría resultar contradictorio con la posición de ser un centro de ayuda humanitaria en las protestas de octubre[6]. Los estudiantes de esta Universidad han rechazado la decisión de su rector.
Existen otros artículos que nos generan consternación. El artículo. 8 del reglamento establece la escala racional del uso diferenciado de la fuerza, niveles y técnicas de control militar, escala que termina con el uso de armas letales, armas de fuego para “neutralizar la actuación antijurídica violenta, salvaguardar la vida del personal militar o de un tercero”.
En apariencia, esta escala estaría de acuerdo con los principios del uso progresivo de la fuerza porque determina que éste siempre debe hacerse siempre desde el nivel 1 y que el uso de la fuerza letal es siempre de última ratio, cuando convergen una serie de circunstancias.
Sin embargo, el párrafo final de este artículo menciona lo siguiente:

El nivel de fuerza a utilizar por parte del personal militar dependerá de la resistencia del agresor, esta resistencia puede incrementar gradual o repentinamente del primer nivel hasta le máximo nivel o viceversa; o iniciarse en cualquier nivel o incrementarse o reducirse gradual o repentinamente.

¿Qué quieren decir con esto? Una de las interpretaciones que nace a la vista nos da a pensar que no en todos los casos se aplicará un uso escalonado de la fuerza y se abre la posibilidad de la utilización de las armas de fuego de manera repentina o aplicar el uso de la fuerza letal sin agotar los anteriores niveles.

Además, se basa solamente en la resistencia del agresor, cuando el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) ha determinado que para reaccionar con fuerza, los cuerpos de seguridad públicas deberán tomar en cuenta circunstancias como:

“la intensidad y peligrosidad de la amenaza; la forma de proceder del individuo; las condiciones del entorno, y los medios de los que disponga el funcionario para abordar una situación específica”[7]. Recalcando que el “despliegue de fuerza debe perseguir en todo momento “reducir al mínimo los daños y lesiones que pudieran causarse a cualquier persona”[8].

El siguiente artículo 9 determina cuáles son las amenazas letales inminentes. Por interpretación integral del Reglamento estas serían las circunstancias en donde efectivamente los agentes de seguridad pública podrán hacer uso de armas con municiones letales.
Circunstancias que, en principio, están directamente vulnerando el derecho a la vida. Sin embargo, no todas representan el mismo nivel de riesgo al derecho a la vida, por lo que no todas deberían estar bajo este articulado. Un ejemplo de esto es el numeral 6, el cual establece: “La acción de portar o manipular un explosivo real o una réplica del mismo”.
Nos surgen dos críticas: la primera es que los verbos portar y manipular no implican la acción de atacar a un civil o a un agente de la fuerza pública ni poner en riesgo su vida; diferente sería la acción de lanzar y atacar con estos implementos. Pero por lógica básica, los militares tendrían la posibilidad de usar su fuerza letal en contra de una persona luego de un cacheo o requisa porque está portando este implemento. Lo cual, nuevamente, no responde a un uso proporcional de la fuerza, aquí ni siquiera hay una amenaza letal inminente.

La segunda es que conocemos que los implementos utilizados por la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas son completamente diferentes a los utilizados por la sociedad civil[9]. Por lo que el portar o manipular una réplica de explosivo como pueden ser las bombas caseras no implicaría un riesgo inminente sobre la vida o integridad de una persona. Quizás la utilización de éstas implique un delito, pero de ninguna manera puede dar paso a la utilización de armas de munición letal. ¿Y si la tal réplica resulta ser inofensiva?
A su vez, el artículo 12 establece los medios a ser empleados para el uso de la fuerza en los que se incluye material antidisturbios y motines, incluidas armas con munición no letal, armas con munición letal, entre otros. Sin embargo, cabe mencionar que “[s]obre el uso de la fuerza letal el derecho internacional de los derechos humanos ha hecho particular énfasis al indicar que su uso excepcional habrá de estar regulado por ley de manera lo suficientemente clara, y además su interpretación deberá ser restrictiva para así minimizar su empleo en toda circunstancia”[10].
Para emplear armas de munición letal, no basta con mencionar solo su utilización, sino el marco en el que tiene que ser utilizadas tal y como lo establece los instrumentos internacionales en los que se basó este reglamento:
“El Principio No. 11 consagrado en los Principios sobre el empleo de la fuerza, señala que la normativa debe:

a) especifi[car] las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;

b) asegur[ar] que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;

c) prohib[ir] el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;

d) reglament[ar] el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;

e) señal[ar] los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego;

f) establezc[er] un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones” [11].

 
Ninguno de estos parámetros está establecido en el Reglamento, especialmente en la utilización de armas letales. Por lo que es una normativa incompleta, y al serlo, abre paso no solo a una posible utilización subjetiva y desproporcionada; pero, además, tampoco estipula las responsabilidades de los funcionarios que no hagan un uso razonable, escalonado o proporcional de la fuerza. No solo hay carencia en el requisito de legalidad, sino carencia en la posibilidad de investigar, procesar y sancionar a los funcionarios, tal como ya hemos visto desde 1984, en los casos de la Comisión de la Verdad; en los 71 casos de ejecuciones extrajudiciales reportados de enero de 2015 a mayo de 2019 en la Fiscalía General del Estado; en las muertes del paro de octubre de 2019, en el caso Mascarilla y las muertes registradas en el Valle del Chota y en las otras que de seguro vendrán, a raíz de las protestas por el descontento latente del gobierno actual. Todas estas cometidas por agentes del Estado.

Los últimos dos artículos del Reglamento se relacionan a la capacitación y entrenamiento de las Fuerzas Armadas, así como su seguimiento y evaluación. Pero salta a la vista, que en primer lugar, las capacitaciones son solo con respecto a miembros de las Fuerzas Armadas y no a todos los cuerpos de la fuerza públicas; pero además, que son las Fuerzas Armadas las que realizarán el seguimiento y evaluación de la capacitación y entrenamiento de sus miembros. Por lo que no existe un organismo externo e independiente que pueda vigilar que las capacitaciones se realicen en el marco de los derechos humanos, que haya una correcta enseñanza de cómo aplicar los parámetros de uso de la fuerza o que haya una explicación acerca de la responsabilidad ulterior por su uso desproporcional.
Hasta ahora, la experiencia histórica nos indica que no han sido capacitados de la mejor manera, pues los agentes del Estado han sido procesados por violentar los derechos humanos; por ejemplo, en el caso Hermanos Restrepo, tortura en el SIC, caso Fybeca, Caso Turi, etc. Por ende, es necesario un órgano externo que pueda estar vigilante de estos procesos de enseñanza, capacitación y entrenamiento.
Finalmente, es importante decir que, en la Disposición General Segunda se menciona que en todos los casos en los que el personal militar actúe en el cumplimiento de su función recibirá patrocinio por parte del Estado, a través del Ministerio de Defensa Nacional.
No es descabellado pensar que nuestra justicia, lastimosamente, no es independiente. Como INREDH consideramos que no es negativo la acción de patrocinar por parte del Ministerio de Defensa Nacional. No obstante, lo que resulta negativo es que en medio de un proceso judicial surjan declaraciones de ministros y del presidente de la República que incidan en la investigación, juicio y veredicto del Tribunal en el caso, lo cual violenta el derecho a una justicia imparcial e independiente garantizados en la Constitución. Esta presión política ya se ha evidenciado en otros casos como Ángelo Ayol, tortura en la cárcel Turi y caso Mascarilla donde los casos se han demorado para la fase de judicialización e incluso uno de éstos, fue anulado y regresó a la fase de juicio.
Este análisis se basa en normativa nacional e internacional, así como en experiencias previas sobre el accionar de agentes del Estado, por lo cual expresamos nuestra preocupación que pasa desde del ámbito teórico de estándares a un ámbito práctico, ya que este reglamento puede desencadenar en delitos cometidos por el Estado ecuatoriano, responsable de garantizar el derecho a la vida todos sus habitantes.
Finalmente, nos preocupa el momento político en que surge este Decreto, ya que estamos a las puertas de masivas movilizaciones sociales por las medidas económicas aprobadas por el gobierno de turno. Este decreto nos hace pensar que el ministro de Defensa desea que los militares se preparen para disparar y no tengan temor si sus actos rompen la normativa porque se garantizará su impunidad.
 
Por INREDH, firman:
Consejo Directivo
Comité Político
Asamblea General
Coordinación Ejecutiva
Equipo Técnico
[1] ONU, Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns, A/HRC/26/36, 1 de abril de 2014, párrs. 103-106. Citado en el Informe Anual 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el Capítulo IV.A – sobre el Uso de la Fuerza.
[2] https://www.elcomercio.com/actualidad/ecuador-inversion-ffaa-seguridad-moreno.html
[3] https://www.elcomercio.com/actualidad/inversion-armamento-fuerza-terrestre-ecuador.html
[4] Informe Anual 2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en el Capítulo IV.A – sobre el Uso de la Fuerza, párr. 48.
[5] Ibíd, párr. 49
[6] https://www.primicias.ec/noticias/lo-ultimo/puce-centro-acopio-para-atender-indigenas-quito/
[7] Principios básicos sobre el empleo de la fuerza, Principio No. 9.
[8] Corte ID. Caso Hermanos Landaeta Mejías y Otros Vs Venezuela. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C No. 281, párr. 136.
[9] Tomemos en cuenta que el Gobierno en los tres contratos adquirió: 179 070 proyectiles, tipo perdigón, y gas lacrimógeno, cartuchos 12 GA esfera de goma que se activan por medio de una escopeta, municiones son los cartuchos “aturdidores”, compra de GS (gas lacrimógeno) para usarse con la mano o desde carabinas, 1 000 escopetas calibre 12 para proyectiles no letales, 1 200 máscaras antigás de cuatro filtros, lanzagranadas con tambor con capacidad para seis proyectiles, municiones; equipos de comunicación, trajes, escudos y repuestos para vehículos antimotines, según el Comercio. https://www.elcomercio.com/actualidad/inversion-armamento-fuerza-terrestre-ecuador.html. Si está pensando en hacer uso del mismo, por favor, cite la fuente y haga un enlace hacia la nota original de donde usted ha tomado este contenido. ElComercio.com
[10] CIDH, Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, 31 de diciembre de 2009, párr. 115. Ver también: Corte IDH, Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párrs. 68, 75.
[11] Principios básicos sobre el empleo de la fuerza, Principio No. 11.

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