Rol de la sociedad civil, política pública y prevención de la tortura

Primero intentaremos delimitar el tema y el origen de la reflexión, pues como sabemos, cada punto de vista tiene un origen y, por tanto, una intencionalidad basada en las concepciones políticas, sociales o económicas del observador; entonces, primero intentaremos definir y delimitar los tres conceptos que contiene el tema que ahora abordaremos: sociedad civil, política pública y prevención de la tortura.

1. La sociedad civil

El tema alude al rol de la sociedad civil, por tanto primero intentaremos definir qué es sociedad civil, y aquí ya encontraremos una primera delimitación del tema y un primer punto de vista desde el cual abordaremos el resto del tema

Un acuerdo más o menos aceptado es el que “sociedad es todo lo que no es Estado”, es decir, puede ser un conjunto de personas u organizaciones en todas su formas que mantengan independencia con respecto al Estado; aquí debemos resaltar que la independencia debe ser en relación al Estado, no solo al gobierno que en un determinado momento administre el Estado. Esto es básico, especialmente en momentos en que se está institucionalizando la sociedad civil y sus formas de participación.

Para desarrollar este tema, también lo haremos asumiendo que la expresión de la sociedad civil debe darse desde sectores organizados de alguna manera, lo que no implica la negación de la acción particular. Aceptar que la sociedad civil debe ser organizada lo haremos exclusivamente para facilitar la definición de su rol en este específico tema de prevención de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes.

Desagregando el concepto planteado, podemos identificar al menos tres características fundamentales de sociedad civil:

a. La sociedad civil es diversa

La diversidad es primera fortaleza de la sociedad civil y ello implica que la constituye todo tipo de organización, con sus intereses y reivindicaciones propias; esto quiere decir que cualquier intento de encasillarla o limitar sus acciones y pensamiento ya atenta contra su propia naturaleza.

Como corolario de esto debemos decir que el pensamiento único, y las intenciones por caracterizar a una sociedad civil con un solo pensamiento, destruiría la base misma de ésta: no es posible una sociedad civil con pensamiento único, y esto deben entenderlo muy bien los gobiernos de turno y los partidos políticos que buscan la hegemonía

b. Independencia del Estado y del gobierno

La sociedad civil debe moverse desde y en el marco de lo no estatal, lo que no implica una permanente confrontación con éste, sino que su actuación debe darse sobre la base de la comprensión del rol del Estado y el gobierno, que toma decisiones e emite políticas, y el rol de las organizaciones que busca influir en la toma de esas decisiones.

Aquí nos surge un problema: ¿podemos seguir llamando sociedad civil a aquellas representaciones surgidas desde las necesidades de un determinado gobierno? Es común en gobiernos surgidos coyunturalmente y sin estructuras partidistas, los denominados outsiders, formen organizaciones, muchas veces paralelas a las ya existentes, para darles poder de representación de la sociedad civil, pero en función del interés gubernamental.

A nuestro entender, este tipo de organización creada con fines partidarios, son parte de la contienda política partidaria y han perdido su naturaleza de ser como sociedad civil; están en el mismo caso de los partidos políticos, lo que nos lleva a la tercera característica que debe tener una organización para ser considerada como sociedad civil.

c.  Independencia de los partidos políticos

La esencia de los partidos políticos, y de los denominados movimientos que ejercen acciones en el marco de la contienda político partidaria, es aspirar a ser gobierno y, por tanto, aspiran a administrar el Estado; por ello, sus acciones difieren del interés de incidencia política en estructuras estatales que caracteriza a la sociedad civil: la sociedad civil busca incidir, los partidos y movimientos políticos buscan gobernar. Esto tampoco quiere decir que los partidos y movimientos, al igual que el Estado, no puedan tener coincidencias con la sociedad civil, pues sí que las tienen, pero no llegan a ser lo mismo ni están totalmente identificados unos con otros.

¿Quiénes forman parte de la sociedad civil?

Si atendemos a las características anotadas, entonces consideraremos como parte de la sociedad civil a todo tipo de organización que represente un sector específico de la sociedad, incluyendo a ONGS, iglesias, cámaras productivas, asociaciones de empresarios, etc., pues la única condición es la esencia de su misión: representar un sector social e incidir en el gobierno y Estado en función del interés del sector representado, pero sin buscar ser parte de ese gobierno o Estado, y sin representar intereses del Estado o haber sido creada específicamente para representar dichos intereses.

Queda finalmente por resolver si estas organizaciones deben estar registradas para poder incidir en las políticas. Creemos que para poder ser parte del debate y la construcción de un Estado democrático no es relevante si son organizaciones jurídicas o de hecho, y menos aún si no están registradas en una entidad estatal, como es ahora el denominado Registro Único de Organizaciones de la Sociedad Civil, pues la institucionalización de la participación de la sociedad civil puede convertirse en una atentado para la propia participación plural y democrática.

2. La política pública

A diferencia del punto anterior en el que puede haber mayores debates, en el concepto de política pública tenemos mayores consensos, pues la podemos definir básicamente como «El conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas»[1]

Ampliando este concepto, podemos decir que la política pública debe ser una acción del Estado, a través de un régimen o gobierno político; pueden ser iniciativas, decisiones o las propias acciones ejecutadas, que buscan resolver un problema social. Estas acciones pueden realizarse por delegación a una institución u organización gubernamental específica y especializada para enfrentar el problema identificado.

En este sentido, será necesario determinar cuál es la institución o instituciones estales responsables de diseñar e implementar políticas de prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes. Será básica esta identificación para orientar el accionar de la sociedad civil interesada en incidir sobre este problema.

En este sentido, y sin perjuicio de poder identificar otros sectores, en el país podemos identificar al menos tres sectores de incidencia para la definición de políticas públicas: el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, especialmente el Sistema de Rehabilitación Social; el Ministerio del Interior, especialmente la Policía Nacional y los departamentos de inteligencia y migración; y el Ministerio de Defensa.

3. El concepto de prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos o degradantes

La sociedad civil no puede asumir un rol frente a un problema sin conocimiento de causa, es decir, sin fijar sus conceptos y delimitar el espacio de incidencia, de ahí la necesidad de saber el marco teórico de referencia sobre el problema a abordarse; en este caso; de la prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, lo que a su vez definiría los puntos de acción.

Un punto importante en este espacio es definir el alcance del “Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes” que, en su artículo primero, se refiere a los “lugares en que se encuentren personas privadas de su libertad”.

a. La tortura y lugares potenciales de ejercerla

Empezaremos por el concepto de tortura. El artículo 1 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, define la tortura como:

 «cualquier acto por el cual se infringe intencionadamente un daño severo, tanto físico como mental sobre una persona, con el propósito de obtener de él/ella o de una tercera persona información o una confesión, castigarlo por un acto que él/ella o una tercera persona ha cometido o es sospechoso de haber cometido, o intimidar o coaccionar a esa persona o a una tercera persona, o por cualquier razón basado en discriminación de cualquier tipo, cuando dicho dolor o sufrimiento sea infringido por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya o con su consentimiento o aquiescencia«.

Subrayemos los aspectos de esta definición:

– Causa dolor o sufrimiento severo

–   Se infringe intencionadamente sobre una persona

– Se realiza para obtener información o una confesión

–   Se realiza para castigar

– Se realiza para intimidar o coaccionar

– Se realiza  por cualquier razón está basado en discriminación de cualquier tipo

– Se realiza instigado por, o con el consentimiento o aquiescencia de un funcionario público u otra persona actuando en el ejercicio de funciones públicas.

En términos generales consensuamos en que existe una variedad de métodos de tortura: palizas, shock eléctrico, abuso sexual y violación, confinamiento solitario, trabajos duros, ahogamientos, sofocación, mutilación, colgamientos, ser obligado a estar de pie durante horas; estar sometido a una luz intensa o con los ojos vendados; estar sometido a ruido fuerte continuo; estar privado de sueño, comida o bebida. Además debemos anotar las diversas acciones que causan sufrimiento mental.

No queremos ahondar en otros tipos de tortura como los derivados de experimentos científicos, la persecución política o aquellos provenientes del denominado castigo corporal judicial, en donde el debate aún no está terminado y que consideramos, salvo un criterio mejor informado, no ocurre en el país; pero si quisiéramos profundizar en lo relacionado a los espacios de privación de libertad y la tortura basada en la discriminación; así como el establecer aquellas acciones que causan sufrimiento mental.

Los espacios de privación de libertad incluye no solo a los centros carcelarios, sino además a todo lugar en el que una persona pueda ser confinada, como son los centros psiquiátricos o las últimamente denominadas “clínicas de deshomosexualización”; además de la cárcel – hotel en donde se confina a personas con situación migratoria irregular. Y en cuanto a la discriminación, queremos nombrar las razones de tortura por la condición de ser mujer, las que se sufre por optar por una condición sexual diversa y la producida por la soterrada discriminación por ser migrante.

Asilar a una persona anciana, aislar a una persona enferma o internar a quien padece de desordenes mentales solo puede darse por voluntad propia; es decir, ningún familiar, por ninguna razón, puede tomar la decisión de ingresar a una persona en uno de estos centros; la excepción se da cuando está prescrita por un médico calificado que establece que puede haber daño a la misma persona o a otras si la persona en mención no es ingresada un centro hospitalario o un asilo.

En el caso de adicciones se procede de manera similar; es decir, nadie puede ser ingresado contra su voluntad; sin embargo es en estos sitios donde vemos mayor número de personas encerrada por voluntad de una tercera. En estos centros de rehabilitación de adicciones también podemos encontrar personas a quienes se intenta curar su homosexualidad en base a tratamientos físicos inhumanos, pese a estar expresamente prohibido en la legislación nacional este tipo de acciones

Otro sitio de detención que merece nuestra atención es el hotel prisión, en donde se retiene o confina a personas migrantes que no tienen su documentación en regla. La detención de migrantes muchas veces se hace en las mismas cárceles y están en las mismas celdas de la delincuencia común; sin embargo, en la ciudad de Quito, al principio se tenía una habitación en la Policía de Migración a la que llevaba a los migrantes retenidos en batidas policiales; luego se adecuó un hotel para mejorar sus condiciones de retención; el primero de los hoteles ocupados para estas retenciones ilegales no cumplía con los más mínimos requerimientos de salud e higiene, por lo que ahora se los mantiene en otro hotel con mejores condiciones, pero que con ello no cambia su situación de detención irregular.

En este hotel prisión se ha restringido las visitas de organizaciones de migrantes; los amigos y familiares de los detenidos son los que deben hacerse cargo de su alimentación y, con aquellas personas a las que ya se les ha dado la orden de deportación y no cuentan con recursos para un ticket de avión que los regrese a su país, simplemente las autoridades no saben qué hacer y se las mantiene retenidas en este hotel-prisión.

Tanto las personas retenidas contra su voluntad en centros hospitalarios, como las personas migrantes encerradas en un hotel, a más de las pésimas condiciones físicas en las que deben vivir, desarrollan un daño mental provocado por el encierro injusto, por el abandono y la discriminación

b. La prevención de la tortura

En este punto deberemos remitirnos al documento “Prevención de la tortura: guía operacional para las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos”[2]. En este documento se establece dos formas de prevención de la tortura:

· La prevención directa (mitigación), que busca prevenir  tiene que ocurra la tortura, reduciendo los factores de riesgo y eliminando las posibles causas. Se caracteriza, por una parte, por la formación, educación y monitoreo periódico de los lugares de detención; y por otra por el análisis del entorno político, de la cultura, el marco judicial, la independencia de los poderes del Estado y la situación de las víctimas potenciales.

· La prevención indirecta (disuasión) tiene lugar después de ocurridos casos de tortura o tratos crueles y busca evitar su repetición, mediante la investigación y documentación de los casos ocurridos, la denuncia, el enjuiciamiento, la comparecencia en juicio y el castigo de los autores, así como la reparación a las víctimas.

Las organizaciones de la sociedad civil deberán estar atentas a implementar acciones de prevención indirecta, pues éstas están al margen de lo planteado en el Mecanismo Nacional de Prevención.

4. El rol de la sociedad civil

Una vez que hemos definido aproximadamente quiénes y que es la sociedad civil, cuál es el ámbito de la política pública y que comprende la prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes; podemos establecer el rol, o los roles, que pueden asumir las organizaciones que tienen interés en este tema, y que en gran medida están ya definidos en el análisis que hemos realizado hasta el momento.

Lo primero será establecer los espacios de acción que, a nuestro criterio, son dos: uno que está institucionalizado, a través del denominado “Mecanismo nacional para la prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes”; y el otro, que no está creado y quizá es mejor que no lo esté, que responde más a la iniciativa y especificidad de las organizaciones y a los escenarios que se presenten.

a. Participación en el Mecanismo Nacional de Prevención

Este es el mecanismo formal y, según el artículo 17 del Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, es deber de los Estados parte el crearlo, con características como la independencia y la experticia, como lo establece el artículo 18, numeral 1 y 2.  El artículo 19 establece las facultades de este Mecanismo y del 20 en adelante se establece las responsabilidades del Estado con este Mecanismo y la protección de los integrantes.

Como
se puede apreciar, la creación y funcionamiento de este Mecanismo está perfectamente normado; pero en el caso de nuestro país, hay dos elementos que deberemos analizar para determinar si uno de los roles de las organizaciones de la sociedad civil puede ser la participación en el mismo: la independencia y la calidad de expertos.

Empezaremos analizando el segundo aspecto, la experticia para la participación. A nuestro criterio, es necesario que la partición en el Mecanismo de Prevención sea desde organizaciones que hayan desarrollado experticias en el tema, pues la observación, la elaboración de informes, la exigibilidad a través de la judicialización, y todas las demás actividades relacionadas a la prevención directa e indirecta de la tortura deben ser abordadas con conocimiento de causa.

No queremos discriminar a organizaciones de la sociedad civil que puedan mostrar interés en este tema, pero consideramos que para asumir un rol efectivo en este Mecanismo se deberá tener experticias previas; más adelante hablaremos de otros espacios en donde podemos convocarnos todas las demás organizaciones interesadas.

El segundo aspecto es el más crítico. Como se dijo, el artículo 17 establece la obligatoriedad del Estado Parte de “mantener, designar o crear” el Mecanismo de Prevención. La interrogante es si el Estado podrá crear un organismo independiente de sí mismo, tal como lo establece el artículo 18, numeral 1.

Si asumimos que esto es factible, entonces las organizaciones de la sociedad civil podremos participar del mismo sin temores; pero si asumimos que esto no es factible y que el Estado siempre tendrá la tendencia de generar instituciones que respondan a sus intereses, y en este caso, que busquen enmascarar las posibles acciones de tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes que pueden darse en el país, entonces las organizaciones no solo que no deberemos participar del él, sino que deberemos asumir la responsabilidad de denunciar, si no la complicidad, al menos la omisión y el silencio.

En este sentido, creemos que la Defensoría del Pueblo, al ser la institución estatal que ha promovido la creación del Mecanismo de Prevención, tiene el reto de consolidarlo con total independencia del gobierno y, por nuestra parte, las organizaciones de la sociedad civil tenemos el reto de respaldar esta iniciativa y participar de ella, como parte de nuestro rol.

La participación de las organizaciones de la sociedad civil en el Mecanismo de Prevención no puede ser una mera formalidad, sino que deberá ser una participación comprometida y vigilante, profesional en el análisis de las situaciones y firme en la denuncia cuando sea el caso; pues, por su misma naturaleza, no puede ser parte de la confrontación política prestándose al interés de un bando, pero tampoco puede confundir, como ya lo hemos afirmado y es bueno reiterarlo, no puede confundir independencia con omisión y silencio.

b. Un rol creativo, oportuno y eficaz

Si bien el Mecanismo Nacional de Prevención tiene un procedimiento, una conformación y unas competencias que, de alguna manera puede limitar las posibles acciones por su carácter conservador y, muchas veces, excesivamente prudente; en la participación de las organizaciones no hay límites para las formas de vigilancia y prevención que pueden implementar por iniciativa propia.

Si nos referimos a tales formas, estas ya son conocidas y se pueden resumir en acciones de denun
cia, judicialización y sensibilización, a más que en ellas se pueden incorporar organizaciones que están interesas en el tema y que no tiene al momento las experticias necesarias.

Al hablar de denuncia nos referimos tanto a la elaboración de informes, así como al uso del sistema judicial; sin embargo, desde nuestra institucional, hablo desde INREDH, creemos que la denuncia debe ir acompañada de un proceso de exigibilidad de derechos a través de la judicialización de los casos de tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes. Por su parte, el lobby y las mesas de trabajo interinstitucionales y la implementación de campañas de comunicación podrán configurar los procesos de sensibilización.

Sin duda que los nombrados son procesos que también competen al Mecanismo de Prevención, pero el rol de las organizaciones también es pensar en iniciativas propias en estos mismos marcos de trabajo.

Sin embargo, donde más creatividad y eficacia se requiere de las organizaciones es en el descubrir espacios de tortura que se producen en instancias no convencionales o que no están consideradas formalmente como sitios de detención, como son los hospitales, asilos, clínicas clandestinas y los hoteles – prisión, a los que nos hemos referido anteriormente, en el caso de migrantes.

Por las limitaciones del mandato del Mecanismo de Prevención, tanto en lo conceptual, como en el procedimiento, puede ser que formalmente no se llegue a estos otros sitios, entonces el rol de las organizaciones de la sociedad civil puede llevarlas a superar estas limitaciones formales y que los Estados duran demasiado para formalizarlas en un documento.

De igual manera se puede proceder en relación al mandato conceptual; pues el concepto de tortura aceptado por los Estados parte puede en ocasiones verse limitado, en especial con lo relacionado al infringir daño mental. ¿Cuál es el daño mental que sufren las personas retenidas en sitios no formales de detención y por causas ajenas al cometimiento de un delito o la persecución política? ¿Cómo es la supuesta deshomsexualización, el trato a una enfermedad mental o la detención por su condición de migrante irregular? Ahí tenemos un reto para las organizaciones.

Hay un punto molesto que las organizaciones debemos asumir con total independencia y sin temores, y es el lobby internacional, tan molestoso ahora para nuestro gobierno; y junto con el lobby, el litigio internacional. Los esfuerzos que las organizaciones de la sociedad civil pongan en la difusión internacional de violaciones internas, sin duda podrán ayudar a disuadir la ejecución de estas violaciones, aún cuando los gobiernos cuestionen la legitimidad o los supuestos sesgos que pueden tener las instancias internacionales. La experiencia de organizaciones fraternas de otros lados nos ha mostrado que, en el caso de la prevención de la tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, el acudir a instancias internacionales es un imperativo.

Pueden, y deben haber muchas más formas de actuar de la sociedad civil; roles claros y otros más sutiles, sin embargo, y  para concluir, queremos decir que el rol de las organizaciones de la sociedad civil, en este caso y en todos los demás en los que mantenga observancia y acompañamiento, es mantener su lucidez, su compromiso y, sobre todo, su independencia; no olvidemos que, como se afirma en la tradición católica, los pecados son de acción y omisión; y tanto peca el que lo hace, como el que lo consiente y calla.

Conferencia dada en el Seminario Internacional “La Prevención de la Tortura y los Mecanismo Nacionales”, Quito, 24 de abril de 2013, organizado por la Defensoría del Pueblo del Ecuador

[1] SALAZAR, Carlos, “Las políticas Públicas”, Universidad Javeriana de Bogotá, Bogotá, 1995, P. 30

[2] ACNUDH, APT y Foro Asia-Pacífico, mayo de 2010.

 http://www.ohchr.org/Documents/Publications/PreventingTorture_sp.pdf

 Captura: 22 de abril de 2013